Por Econ. Víctor Alvino Guembes [1]
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El estudio de la pobreza crónica
entraña dos importantes desafíos, uno
conceptual y el otro empírico. Desde el punto de vista conceptual, la pobreza
crónica es una noción que comprende tanto una dimensión de bienestar como una
dimensión temporal; por lo tanto, es compleja por naturaleza. En este breve
análisis utilizo un marco conceptual sencillo para ordenar nuestras ideas
acerca de lo que caracteriza e impulsa la pobreza crónica. El marco supone una estrecha
interacción entre dos características: un conjunto de insumos, los
mismos que influyen en el proceso de movilidad ascendente.
El primer concepto
se basa en la literatura sobre las trampas de la pobreza, mientras que el
segundo se sustenta en el enfoque de capacidades. He dividido los insumos en: dotaciones,
contexto habilitador y estado mental. La pobreza existe y persiste debido a la
existencia de restricciones que frenan la optimización de la acumulación y el
uso de las dotaciones existentes, como las habilidades y los activos físicos.
Pero también hay otros factores que influyen en el proceso de movilidad
ascendente. Un contexto habilitador también es un insumo necesario: la
cronicidad de la pobreza puede darse no porque las dotaciones sean bajas en sí,
sino a causa de los factores que afectan los retornos de dichas dotaciones de
manera diferenciada. O, para ponerlo en otros términos, hogares que poseen
dotaciones similares pero viven en contextos diferentes pueden enfrentar
trayectorias distintas en la vida.
Finalmente, en este análisis sostengo que el
estado mental también constituye un importante factor impulsor de la
pobreza crónica. Las formas en que el estado mental puede afectar las trayectorias
de vida de las personas, y sus implicaciones para la política social, es un
área de investigación emergente, y como tal le prestamos especial atención. Los
factores asociados al comportamiento son particularmente importantes para
entender la pobreza crónica. La situación de pobreza ejerce presiones
adicionales sobre las personas, influyendo en su estado mental y en su proceso
de toma de decisiones de manera más pronunciada que en el caso de aquellas que
gozan de una situación más próspera.
Estos recursos mentales restringidos
influirán en el proceso de toma de decisiones en una amplia variedad de
sentidos, por ejemplo, haciéndolas enfocarse en los problemas de hoy antes que de
mañana —incluso si lo segundo sería mejor para ellas a largo plazo— o, como se
ven forzadas a dedicar gran parte de sus recursos mentales a resolver problemas
de supervivencia, invertirán menos en la educación de sus hijos, lo que puede perpetuar
la pobreza a través de las generaciones. Un segundo aspecto fundamental del
estado mental es el papel que juegan las aspiraciones, o la presencia de metas
a futuro y la voluntad de alcanzarlas.
El enfoque de capacidades señala
claramente que una capacidad de aspiración débil puede reducir la capacidad de
acción para alcanzar los resultados deseados. Por ejemplo, la capacidad de
aspiración débil está asociada a un horizonte temporal limitado, que podría
traducirse en bajos niveles de ahorro, la no realización de buenas inversiones
o la observación de conductas negativas. “La desesperanza destruye tanto la
voluntad como la capacidad de las personas para invertir en su futuro y en sí
mismas”.
Dicho de otro modo, la pobreza genera pobreza. Los insumos
revisten importancia en la medida que influyen en el proceso de movilidad ascendente.
Entender un proceso de esta naturaleza es por lo tanto también relevante. El primer
paso consiste en “intervenir en la toma de decisiones”. Tomemos el siguiente
ejemplo: al considerar si participa o no en una oportunidad de generación de
ingresos, es posible que una persona no tome en cuenta dicha opción simplemente
porque piensa que, dadas las habilidades que posee, la oportunidad en cuestión
se encuentra por encima de sus capacidades.
Asimismo, es posible que no se
involucre debido a la falta de aspiraciones. Una persona con bajas aspiraciones
podría percibir, por ejemplo, que cualquiera que sea el esfuerzo que invierta
este está destinado a fracasar. El contexto también podría exacerbar ambos
efectos. Por ejemplo, los efectos de pares locales pueden acentuar los flujos
informativos bajos y el desarrollo de aspiraciones. Después de considerar una
oportunidad, surge la necesidad de transformar las decisiones en “acciones”.
Las diferencias entre las dos etapas son sutiles pero importantes: al
considerar participar se desencadena un prolongado proceso durante el cual la
persona evalúa todos los pros y contras, y al final decide si desea actuar o
no.
La decisión de actuar también se ve afectada por las dotaciones, el
contexto y el estado mental. La parte final del proceso es la conversión (la
parte más tradicional de todo el proceso), en la que, nuevamente, los tres
insumos juegan un papel. En general, la productividad de la inversión dependerá
de la capacidad y el esfuerzo individuales de la persona; de ahí la centralidad
de las dotaciones como las habilidades y los activos. Un contexto habilitador
también afectará los retornos: por ejemplo, un remezón climático no asegurado
puede reducir la productividad al destruir parte de la cosecha.
Finalmente, el
estado mental también puede afectar los resultados en esta etapa del proceso:
los efectos de pares y normas sociales positivos (parcialmente generados a su
vez por el contexto) pueden mejorar la motivación y el esfuerzo, lo que aumentará
a su vez las probabilidades de éxito. Observemos que el marco guarda silencio
en lo que respecta a la forma en que tales elementos interactúan entre sí. Los
bajos niveles de dotaciones, un entorno desfavorable o un estado mental frágil
pueden afectar de muchas maneras las distintas etapas del proceso, dando lugar
a un estado de pobreza crónica inducido por diferentes canales. Esto pone de relieve
el desafío tanto de identificar a los pobres crónicos como de diseñar políticas
públicas que resuelvan su situación.
1. MEDICIÓN Y
DIAGNÓSTICO DE LA POBREZA CRÓNICA EN AUSENCIA DE DATOS LONGITUDINALES
Además de los desafíos conceptuales, el estudio de la
pobreza crónica en las 9 provincias y 128 distritos que conforman la Región
Lima también comporta un desafío empírico debido a la ausencia casi absoluta de
datos longitudinales en la región. Una significativa contribución de esta
publicación reside en su enfoque metodológico para medir la pobreza crónica.
Utilizé para este fin una innovadora metodología propuesta por Dang y mejorada
posteriormente por el miamo Dang y Lanjouw para recoger la pobreza crónica en
América Latina entre 2004 y 2012, la misma que utiliza información contenida en
datos de corte transversal repetidos para construir paneles “sintéticos”. Este
análisis necesitó realizar varios ejercicios de validación que sugieren que si
bien los paneles sintéticos están lejos de ser un sustituto de los paneles
reales, se encuentran entre las alternativas más acertadas en vista de la
ausencia de datos longitudinales. El
resultado final me indicó que son cinco los hechos relativos más importantes
que resumen el diagnóstico de la pobreza crónica en la Región Lima:
a)
Dos de cada
cinco habitantes de la Región Lima vive en situación de pobreza crónica.
b)
La pobreza
crónica tiende a concentrarse geográficamente.
c)
La pobreza
crónica es un problema que afecta al medio urbano tanto como al rural.
d)
El
crecimiento económico no ha sido suficiente para sacar a los pobres crónicos de
la pobreza.
e)
Los pobres
crónicos tienen oportunidades de ingresos limitadas.
2. DEL DIAGNÓSTICO A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: ELEMENTOS DE DISEÑO PARA
APOYAR A LOS POBRES CRÓNICOS
La pobreza crónica es un fenómeno complejo y como tal no
existe un enfoque único o exclusivo para lidiar con ella de manera eficiente.
Las políticas públicas deben ser coherentes con el contrato social y con las
visiones políticas de la sociedad, los presupuestos existentes, las capacidades
y el entorno institucional general, lo cual incluye los programas ya
existentes.
Dada la complejidad y las especificidades nacionales del diseño de
las políticas públicas, me abstuve de realizar un examen exhaustivo de todos
los factores que inciden en la pobreza crónica o de formular recomendaciones específicas
para el diseño de políticas públicas en beneficio de los pobres crónicos. En
vez de ello, propuse algunos elementos relacionados con el diseño de las
políticas públicas surgidos durante la elaboración de este análisis y que, a mi
modesto parecer, deben ser tomados en cuenta colectivamente al momento de
diseñar los programas de protección social.
PRIMERA POLÍTICA PÚBLICA: MEJORA DE LAS DOTACIONES Y EL CONTEXTO
HABILITADOR
Empiezo sintetizando algunos de los hallazgos relacionados
con las dotaciones y el contexto habilitador que emergieron del diagnóstico y
que resultan pertinentes para el diseño de las políticas públicas. Acto
seguido, paso a investigar un área que está cobrando importancia en la esfera
de las políticas públicas: la coordinación de los esfuerzos de reducción de la
pobreza con el fin de construir sistemas de protección social que realmente
ayuden a los pobres.
Apoyar a los pobres crónicos frente a
mejorar el entorno en el que habitan
El entorno en el que viven las personas importa tanto como
las destrezas y características de estas, si no más. Una misma familia podría
ser crónicamente pobre en un distrito apartado de la sierra andina o de la
selva amazónica, pero no necesariamente tendría que ser pobre si viviera en Sao
Paulo, Bogotá o Lima Metropolitana. Esto se debe a que los retornos para las
características de las personas dependen en gran medida del entorno en el que
habitan y de las oportunidades disponibles.
Para un nivel dado de destrezas
iguales, las carreteras asfaltadas pueden incrementar el comercio y ofrecer mayores
oportunidades para vender los productos de las personas. La industrialización
genera puestos de trabajo en el sector manufacturero que suelen pagar mejor que
la agricultura. La cobertura universal de salud ayuda a las personas a
recuperarse de uno de los choques más dañinos. Y una policía de mejor calidad
puede reducir las tasas de criminalidad y elevar la rentabilidad de los negocios
locales. Una política social óptima debería por lo tanto equilibrar el apoyo
directo a los pobres crónicos con un aumento de las inversiones dirigidas a
mejorar el entorno en el que habitan los pobres.
Incidir en la transmisión
intergeneracional de la pobreza crónica
El contexto en el que un niño o una niña nacen no debería
afectar sus posibilidades de salir adelante en la vida. Y, sin embargo, la desnutrición,
la falta de estímulo, la fragilidad de la salud, la ausencia de los padres y un
entorno peligroso o violento son todos factores, entre muchos otros, que juegan
en contra de la capacidad de las personas para capitalizar al máximo sus
potencialidades y las mantienen en la pobreza. Y estas diferencias siguen
creciendo con el tiempo.
Cuando los programas sociales finalmente llegan a la
población adulta, algunas personas crónicamente pobres pueden ya no disponer de
las destrezas y la actitud mental requeridas para escapar de la pobreza de un
modo sostenible. Para las políticas públicas esto representa tanto un desafío
como una oportunidad para romper decididamente con el ciclo de la pobreza
crónica en una etapa temprana del ciclo de vida. Por eso el diálogo sobre
políticas emergente y la integración del desarrollo de la primera infancia en
la agenda de desarrollo social de la región son bienvenidos, y deberían ser aún
más propagados.
Ingresos laborales limitados: una
causa y una consecuencia de la pobreza crónica
Incrementar los ingresos laborales de la población es una
de las pocas opciones que existen para sacar a las personas de la pobreza de
una manera sostenible. Las restringidas oportunidades de ingresos laborales de
los pobres crónicos suponen un importante cuello de botella para la reducción
de la pobreza crónica. Por consiguiente, los programas integrales de reducción
de la pobreza deben incluir estrategias de promoción de los ingresos laborales
tales como programas de capacitación e inserción en el mercado laboral.
Pese a
ello, sin embargo, tal como lo indica el análisis anterior, las fuertes
desigualdades presentes temprano en la vida pueden resultar en una adultez con
menores destrezas y aspiraciones, debilitando gravemente los potenciales impactos
de los programas de generación de ingresos. No se puede esperar, por lo tanto,
que las estrategias de promoción de ingresos resuelvan por sí solas la pobreza
crónica.
Cobertura y geografía: pensar tanto
en el número como en la incidencia de la pobreza crónica
Muchos programas sociales sustentan sus decisiones sobre
la cobertura geográfica en la incidencia de la pobreza. El resultado es que
gran parte de ellos operan principalmente en las zonas rurales, donde la
incidencia de la pobreza es mayor. Sin embargo, este informe ha demostrado que
en muchos casos, incluso si la incidencia de la pobreza crónica es más elevada en
las áreas rurales, es posible que haya más familias crónicamente pobres en el
medio urbano. Extender estos programas a las zonas urbanas demanda repensar
seriamente muchos factores, más allá de la cobertura y la identificación.
Los
pobres urbanos tienen una mayor movilidad que los pobres rurales, lo que
dificulta el proceso de identificarlos y apoyarlos. Además, los pobres rurales
y urbanos tienen diferentes fuentes de ingresos, aparte de enfrentar diferentes
choques y fuentes de vulnerabilidades que pueden mantenerlos en la pobreza. En
general, apoyar a los pobres urbanos puede entrañar un desafío mayor que a los
pobres rurales. Pero una mayor complejidad no debería ser una razón para no
intentar llevar los programas al creciente número de pobres crónicos urbanos.
SEGUNDA POLÍTICA PÚBLICA: COORDINAR LOS ESFUERZOS DE REDUCCIÓN DE LA
POBREZA
Tras décadas caracterizadas por un contrato social
truncado que condenó a los pobres al olvido, América Latina actualmente se está
encaminando hacia la construcción de sociedades más inclusivas. Imaginémonos
por un momento si pertenecemos los habitantes de la Región Lima a ese tipo de
nueva sociedad inclusiva. Un sueño ¿verdad?. No obstante, en general, los
avances del último decenio han sido notables, y la mejora de la calidad de vida
de los pobres gracias a mejores servicios y programas sociales ha ocupado un
lugar importante en casi todas las agendas políticas.
La mayoría de los países
latinoamericanos, incluyendo al Perú con un par de ciudades más, ha
experimentado una impresionante oleada de nuevos programas sociales en los años
2000, y el gasto social ha despegado. La marea de programas sociales es
asombrosa: el índice de desarrollo de nuevos programas aumentó seis veces en
Colombia, y en El Salvador pasó de cerca de cero a treinta programas.
No obstante, adicionalmente a la generosidad de los
programas de asistencia social, para eliminar la pobreza crónica es preciso
alinear mejor las políticas e iniciativas como parte de un enfoque más
sistemático y concertado. “Coordinación” implica que los programas e
iniciativas no solo tendrán que establecer metas individuales claras y medibles,
sino que también deberán encajar en un marco integral de reducción de la
pobreza dentro del cual los programas e iniciativas se comuniquen entre sí y
colaboren mutuamente.
La coordinación tiene que producirse a todo nivel. A
nivel del Estado, es necesario generar un amplio consenso con los Gobiernos
Regionales en el sentido de que los programas sociales no constituyan
iniciativas populistas sino herramientas efectivas de inclusión social. Para
generar dicho consenso es posible que la generosidad de los beneficios y los
tipos de programas deban ser adaptados a las percepciones de la sociedad con
respecto a la magnitud de la ayuda mutua y la solidaridad.
A nivel del
Ejecutivo (en coordinación con los Gobiernos Regionales), es necesario otorgar
recursos suficientes y adecuados; se debe nombrar personal técnicamente
competente y blindado contra las presiones políticas para trabajar en los
programas; y las estrategias de reducción de la pobreza deben cerciorarse de
que los ministerios e instituciones no solo reciban metas claras y medibles por
las cuales responder, sino que también trabajen de manera concertada con los
Gobiernos Regionales hacia el logro de dichas metas.
Lamentablemente, más veces
que no los programas, las instituciones y los ministerios con los Gobiernos
Regionales no coordinan entre sí, limitando así sustancialmente la eficacia de
los esfuerzos de reducción de la pobreza (sobretodo, en las ciudades fuera de
Lima Metropolitana). El grado de efectividad en lo que concierne a la
coordinación de la política social depende en gran medida de las facultades
institucionales y financieras que les hayan sido otorgadas, pero también de que
dichas instituciones desarrollen estrategias y arreglos institucionales
claramente definidos.
Entre otras cosas, es importante diseñar políticas con
objetivos claros, específicos y medibles, y definir claramente las
competencias, responsabilidades y sistemas de rendición de cuentas para la
ejecución de cada intervención. También es importante proporcionar incentivos
para coordinar que trasciendan la buena voluntad, desarrollando un sistema
de rendición de cuentas que recompense el buen desempeño. En lo que atañe a
incidencia política, es necesario mostrar evidencia sólida de los beneficios
de la coordinación, a fin de que las políticas sociales dejen de ser
percibidas como un gasto ineficiente, convirtiéndose más bien en un pilar
central de los esfuerzos de desarrollo de los países.
Por último, la
coordinación no solo debe tener lugar en la cúspide, sino también a nivel local.
Empleados públicos, docentes, médicos, proveedores, todos deben ser
recompensados y evaluados sobre la base de logros medibles, en oposición a insumos.
Al mismo tiempo, la coordinación es costosa; por eso es preciso establecer el
grado de coordinación adecuado para maximizar los beneficios y reducir los
costos al mínimo.
TERCERA
POLÍTICA PÚBLICA: INCIDENCIA EN EL ESTADO MENTAL Y EL PROCESO DE MOVILIDAD
En el diseño de las políticas
públicas es necesario incluir estrategias para revertir las aspiraciones deprimidas
de los pobres crónicos y tomar en cuenta su estado mental. Si el estado mental
de los pobres crónicos no es atendido, estos se escurrirán por los resquicios
del sistema de redes de seguridad y se abstendrán de inscribirse en los
programas sociales, o de cumplir con sus corresponsabilidades, con lo cual
terminarán en última instancia siendo sancionados. Un programa social puede
ayudar a los pobres a superar su estado mental y sus bajas aspiraciones para
que se enganchen con el proceso.
En el Perú, por ejemplo en la Región Lima como
en las demás regiones del país, la Estrategia Sanitaria Nacional de Prevención
y Control de la Tuberculosis (TBC) proporciona tratamiento gratuito a los
pacientes con TBC, ayuda a los pacientes a inscribirse en el seguro de salud,
ofrece despistajes a las personas que viven en el hogar de un paciente con TBC
y a las personas que están siendo sometidas a pruebas de VIH, y suministra
servicios de inmunización preventiva para niños y niñas.
A pesar de que estos
servicios se prestan de manera gratuita, en la región Lima, el programa tuvo
pobres resultados a nivel de diagnóstico temprano, así como una baja adherencia
al tratamiento, el que resulta bastante largo (requiere tomar una pastilla
diaria durante no menos de seis meses para la cepa primaria de la TBC) y puede
incrementar las probabilidades de recurrencia o de desarrollo de resistencia a
múltiples drogas. La mayoría de la población afectada por la TBC vive en los
distritos urbano-marginales de las ciudades más importantes de la Región Lima,
donde la pobreza crónica, el estrés y las aspiraciones deprimidas son lo
habitual. Una investigación cualitativa documenta asimismo que las personas que
pertenecen a hogares afectados por la TBC son más propensas a ser
estigmatizadas, al llanto y a estar entre moderadamente y severamente
deprimidas.
Según este estudio, la depresión tendría un fuerte impacto en el
comportamiento de los pacientes con TBC: aquellos que estaban deprimidos al momento
de ser diagnosticados con la enfermedad tenían un 60% más de probabilidades de abandonar
el tratamiento antes de curarse. Solo en Lima Metropolitana por lo que me
enteré, el equipo del proyecto Intervenciones Socioeconómicas Innovadoras
contra la Tuberculosis (ISIAT) diseñó un paquete de actividades de apoyo
dirigidas a ayudar a los pacientes con TBC a superar el estigma asociado a la
enfermedad, explorando al mismo tiempo oportunidades de generación de ingresos.
El proyecto incorporó psicólogos clínicos al equipo que trabajaba directamente
con los pacientes con TBC en grupos pequeños o actividades de talleres comunitarios,
lo que llevó a una reducción de la depresión. En las comunidades beneficiadas con
la intervención del ISIAT, la tasa de culminación del tratamiento de prevención
de la TBC se incrementó en casi el doble.
El impacto en los hogares más pobres
fue también el más alto, y el índice de personas que iniciaban el tratamiento
en estos sectores dejó de diferenciarse del resto de familias afectadas por la
TBC. Aunque es posible que una serie de mecanismos subyacentes hayan incidido
en que el proyecto ISIAT impactara en los comportamientos, es innegable que la
integración de los aspectos de estrés y depresión directamente en el diseño de
las intervenciones jugó un papel gravitante. Considerar el estado mental en los
programas sociales puede ayudar a los pobres a lidiar con el estrés y a
planificar a largo plazo.
Un programa piloto en la ciudad de Bogotá trabajó
bajo la premisa de que el estrés puede influir en la (menor) valoración del
futuro por las personas. En el piloto, los beneficiarios de un programa de transferencias
condicionadas de dinero que recibían pagos cada dos meses fueron divididos al
azar en dos grupos. El primer grupo recibía el monto completo de la
transferencia en cada fecha de pago, mientras que el segundo recibía solo dos tercios
del monto y el tercio restante era depositado en una cuenta de ahorros por el
equipo del programa.
Posteriormente, la suma completa ahorrada era entregada a
los beneficiarios en un solo pago en diciembre, justo a tiempo para la
matrícula escolar. Esta sencilla modificación surtió efecto: si bien ambos
esquemas tuvieron impactos similares en las tasas de asistencia escolar, el
enfoque de “ahorrar para cuando lo necesites” rindió frutos en las tasas de
reinscripción en la escuela. Mediante una simple modificación de las fechas de
pago, los padres dispusieron de ahorros cuando más los necesitaban.
Los
programas sociales también pueden influir positivamente en el estado mental y
las aspiraciones al promover las interacciones con personas consideradas
modelos a seguir. Un programa social en Nicaragua, por ejemplo, proporcionó a
la gran mayoría de hogares de cada comunidad ya sea capacitación en un oficio o
subsidios para empezar un negocio, y alentó explícitamente la formación de
grupos: con ello creó un espacio singular para las interacciones sociales entre
los beneficiarios. Y, dado que los dirigentes locales también eran parte de los
beneficiarios, los autores pudieron medir no solo el impacto general del
programa sino también si las interacciones sociales entre los dirigentes y el
resto de los beneficiarios habían tenido impactos adicionales.
Macours y Vakis
demostraron que los beneficiarios que interactuaron más con los dirigentes
locales invirtieron más en sus hijos. Las interacciones sociales incrementaron asimismo
los impactos del programa en la generación de ingresos: los ingresos de
actividades no agrícolas entre los beneficiarios que recibieron un subsidio
para montar un negocio y que vivían cerca de un dirigente local crecieron un
40% adicional (Ver gráfico 3). Los ejemplos reseñados demuestran que es posible
generar un cambio en las aspiraciones y comportamientos de los hogares.
El
simple hecho de tomar en cuenta en las intervenciones existentes aspectos
relacionados con la simplificación de los procesos, con las normas o las interacciones
sociales, puede producir retornos considerables. La proximidad de los líderes naturales
y modelos a seguir de la gente también puede ser un importante vehículo para
tales cambios, al motivar y estimular a los demás y proporcionar ejemplos que
las personas aspiran a imitar. Y los docentes, que desde ya son importantes
modelos a seguir, pueden ayudar a los niños y niñas a modificar sus actitudes
frente al estudio y al futuro. Y no es necesario desarrollar programas
totalmente nuevos: realizar cambios pequeños a los programas existentes
constituye una opción rentable para mejorar los impactos de los programas de
lucha contra la pobreza crónica.
CUARTA POLÍTICA PÚBLICA: DESARROLLO DE SOLUCIONES EN MATERIA DE
COMPORTAMIENTO Y COORDINACIÓN: EL SURGIMIENTO DE SERVICIOS DE INTERMEDIACIÓN
SOCIAL
Se ha demostrado que las barreras a nivel de
comportamiento, en sus formas más extremas, inducen a los pobres crónicos a
excluirse de los programas sociales que precisamente han sido diseñados para
ayudarlos. Además, la presencia de múltiples programas sociales que no se
comunican entre sí —muchos con criterios de calificación diferentes— a todas luces
no ayuda a llegar a los pobres.
Es necesario, por lo tanto, ir más allá del
enfoque clásico de asistencia social, de corte “pasivo”, donde la cobertura
está dictada por consideraciones presupuestales, el nivel de pobreza y el
supuesto de que los pobres buscarán y se inscribirán proactiva y exitosamente
en los programas sociales, y orientarse hacia enfoques más “activos”, que
busquen a los pobres extremos y crónicos, los ayuden a aprovechar el sistema de
protección social de manera eficiente y los asistan con la identificación de
sus propios objetivos de desarrollo En varios países de América Latina se
vienen desplegando esfuerzos para ofrecer una respuesta más sistemática a las
restricciones tanto de comportamiento como de coordinación en forma de
“servicios de intermediación social”, que han sido diseñados para ayudar a los
pobres a vencer barreras al acceso y a la información, entre otras, por medio
de un enfoque holístico, sistémico y a nivel de hogares.
Este enfoque merece cierta
atención pues representa un giro: del paradigma tradicional de la asistencia
social, que consiste en brindar a los pobres una amplia gama de bienes y
servicios, hacia un enfoque más personalizado, que aspira a suministrar a las
personas las herramientas que necesitan para enfrentar sus retos específicos. A
diferencia del enfoque clásico de protección social, según el cual las familias
crónicamente pobres tienen que postular a los beneficios, los servicios de
intermediación social colocan a las familias en el centro, al identificar y
abordar activamente a los pobres crónicos, y garantizarles un acceso
prioritario a programas tanto existentes como nuevos.
Examinan dos de estos
programas: Chile Solidario, el primer programa de este tipo en la región,
y Red Unidos en Colombia, evaluando los factores susceptibles de potenciar
o entorpecer su eficacia. El análisis de ambos servicios ofrece valiosos
hallazgos. En general, los autores sostienen que los servicios de
intermediación social pueden ser herramientas poderosas y rentables para apoyar
a las familias pobres y marginadas, al facilitar el acceso de los pobres a los
programas sociales, mejorar su bienestar socioemocional y, si se dan las
condiciones necesarias, mejorar sus perspectivas laborales.
Estos servicios
demuestran que las restricciones psicosociales no constituyen barreras
insalvables y que, al menos a nivel de acceso, es posible convocar a los pobres
crónicos y asegurar que se beneficien de la asistencia del Estado. Los
servicios de intermediación social no acarrean beneficios materiales directos a
las familias sino que facilitan el acceso de estas a otros programas.
Por lo tanto, tienen que estar debidamente integrados en el sistema de
asistencia social, contar con sistemas informativos interoperables para
identificar la oferta de servicios sociales y la demanda de la población, y contar
con una planilla de trabajadores sociales capacitados para trabajar activamente
con la población objetivo, con el fin de orientarla hacia programas sociales
que satisfagan sus necesidades familiares específicas. Una buena articulación
con el lado de la oferta es también fundamental para el éxito de los programas.
De hecho, la calidad de la oferta es tan importante como atender la demanda de servicios
sociales: facilitar el acceso a servicios de mala calidad, o mal diseñados para
cubrir las necesidades de los pobres extremos y crónicos, puede conducir a un
impacto marginal o no tener ningún impacto. Los trabajadores sociales
constituyen la piedra angular del apoyo a las familias; por lo tanto, tienen
que ser debidamente capacitados y poseer un conjunto mínimo de calificaciones.
No solo es importante que conozcan a fondo las normas y procedimientos de
calificación de todos los programas de asistencia social, sino que deben tener
cierto conocimiento de las barreras informativas y psicosociales que enfrentan
los pobres crónicos, y saber cómo dialogar con las familias para ayudarlas a
superar tales barreras.
Las visitas a las familias deben realizarse en intervalos
regulares y estar diseñadas para atender necesidades individuales. Las barreras
de comportamiento solo podrán ser superadas si las familias sienten que sus
limitaciones son comprendidas y que los trabajadores sociales están dispuestos
a ayudarlas a vencer las barreras y cuentan con los medios para hacerlo. El
nivel de sofisticación de los servicios de intermediación social puede variar.
Las aspiraciones de una intervención como Chile Solidario van más allá
del simple acceso a programas sociales e incluyen apoyo y financiamiento a
programas sociales para subsanar las brechas a nivel de la oferta.
Sin embargo,
en un contexto de recursos y capacidad más limitados, los programas más sencillos
y simples, enfocados principalmente en el acceso, también pueden tener impactos
positivos. Sin duda, la coordinación y las intervenciones que inciden en el
estado mental de los pobres crónicos añaden un grado de complejidad a los
programas. A pesar de eso, es imperativo idear nuevas formas de llegar a ellos,
y los servicios de intermediación social constituyen una alternativa
promisoria: si los pobres crónicos no son convocados activamente, es probable
que se escurran entre los resquicios del sistema de asistencia social,
perpetuando de esta manera el círculo vicioso de la pobreza.
Este breve análisis que incluye diagnóstico y soluciones
posibles fue diseñado responsablemente con la mejor intención para que los
responsables del manejo del Gobierno Regional de Lima, de las 9 provincias y de
los 128 distritos examinen cada una de
su realidades y comprendan que se deben tomar medidas urgentes en materia de
implementar políticas públicas eficientes que resuelvan el problema de la
reducción de la pobreza de sus habitantes, y que no son pocos. El compromiso va
más allá de lo político y lo económico: es la búsqueda de la justicia, la
equidad económica y la solidaridad compartida que todo ser humano en esencia merece
y debe corresponder a otro ser humano, el amor entre los hombres en búsqueda de
la felicidad y el bienestar general.
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